CAMERA ARBITRALE
per i contratti pubblici
lodo parziale
Il Collegio arbitrale composto dai signori:
Prof. Avv. Fiorenzo Liguori - Presidente;
Avv. Elisa Burlamachi - Arbitro;
Prof. Avv. Luca Righi - Arbitro;
costituito per la risoluzione della controversia tra:
Centria s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentato e difeso dall'avv. Stefano Ferla, con domicilio eletto
in Milano, largo Quinto Alpini, n. 12; e
Comuni di Figline e Incisa Valdarno, Cavriglia e Montevarchi,
in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e
difesi dall'avv. Giovanni Calugi, con domicilio eletto in Firenze,
via Giulio Capponi, n. 26;
Ha emesso il seguente lodo
Fatto
Con atto introduttivo di arbitrato in data 23.2.2018, la Societa'
A.R.L. Centria, ai sensi della clausola compromissoria contenuta
nell'art. 23 del contratto del 17.9.2002, stipulato da essa societa'
con i Comuni di Montevarchi, Caviglia, Figline e Incisa valdarno
designava in seno al costituendo Collegio arbitrale quale proprio
arbitro l'avv. Luca Nanni ed invitava i suddetti Comuni a provvedere
alla designazione dell'arbitro di propria competenza. Con lo stesso
atto, dopo avere esposto le vicende del contratto del 17.9.2002,
avente ad oggetto l'affidamento in concessione del servizio di
distribuzione del gas naturale, formulava le seguenti conclusioni: in
via principale, accertare e dichiarare che Centria non e' tenuta a
riconoscere ai Comuni convenuti il canone di concessione previsto
all'art. 6 del contratto rep. N. 304 del 17.9.2002, dopo la scadenza
del contratto stesso (30.9.2014) o, al piu' tardi, trascorso un anno
da predetta scadenza (30.9.2015). In via subordinata, accertare e
dichiarare il diritto di Centria a rideterminare il canone di cui
all'art. 6 del citato contratto con decorrenza dalla scadenza o, al
piu' tardi, con decorrenza da un anno oltre la scadenza e con
riferimento alla fase di gestione ope legis del servizio ex art. 14,
c. 7, d.lgs. n. 164/2000, al fine di rispettare l'equilibrio
economico-giuridico complessivo con gli enti locali convenuti, in
coerenza con il regime gestionale ope legis limitato alla ordinaria
amministrazione e con quanto stabilito, in aderenza ai principi
generali e di settore, dall'art. 5, c. 5, del contratto tipo
approvato con d.m. 5.2.2013, nonche' conformemente alle norme e ai
principi richiamati nel presente atto e ad ogni altro eventuale
criterio che potra' essere enucleato nel corso della presente
procedura; in ogni caso, determinare la misura del canone spettante
agli enti affidanti nella fase di gestione ope legis del servizio,
anche previa apposita C.T.U., nel rispetto dell'equilibrio
giuridico-economico del rapporto complessivo con detti enti e in
coerenza con il regime di gestione limitata all'ordinaria
amministrazione e con quanto stabilito dal contratto tipo di cui al
citato d.m., nonche' conformemente alle norme e ai principi
richiamati e ogni altro eventuale criterio che potra' essere
enucleato nel corso della procedura arbitrale.
I Comuni di Montevarchi, Cavriglia, Figline e Incisa Valdarno,
con atto datato 15.3.2018, provvedevano alla designazione
dell'arbitro di loro competenza nella persona del Prof. Avv. Luca
Righi, formulando le seguenti conclusioni: in via preliminare,
dichiarare l'inefficacia sopravvenuta e/o la nullita' della clausola
compromissoria contenuta nell'art. 23 del contratto inter partes, e
quindi l'incompetenza del Collegio Arbitrale a decidere la
controversia; in ipotesi impugnata di rigetto dell'eccezione di
incompetenza, respingere le domande formulate da Centria in quanto
infondate in fatto e in diritto e respingere l'istanza istruttoria
formulata da Centria in quanto inutile al fine di decidere. In via
riconvenzionale, veniva richiesta la condanna di Centria al pagamento
del canone contrattuale nella sua quota fissa e nella sua quota
variabile, previo ordine a Centria S.r.l. di fornire ai Comuni i dati
relativi al valore della produzione detratto il costo di acquisto del
gas per l'anno 2017, ripartito in relazione al territorio di ciascun
Comune.
La Centria S.r.l. provvedeva alla designazione di un diverso
arbitro, nella persona dell'Avv. Elisa Burlamacchi, ed il Consiglio
della Camera Arbitrale per i contratti pubblici presso l'ANAC
provvedeva, nella seduta del 17.10.2018, a nominare il Collegio
arbitrale nelle persone: del Prof. Avv. Fiorenzo Liguori, terzo
arbitro con funzioni di Presidente, dell'Avv. Elisa Burlamacchi,
Componente, designato da Centria S.r.l.; e del Prof. Avv. Luca Righi,
Componente, designato dai Comuni. Intervenuta l'accettazione della
nomina, il Collegio si costituiva in data 5.2.2019 presso la Camera
Arbitrale, sede del Collegio, ed assegnava alle parti un doppio
termine per il deposito di memorie e documenti. Le parti provvedevano
al deposito di una prima memoria e di memorie di replica entrambe con
corredo documentale. In sede di prima memoria, Centria provvedeva a
riformulare le sue conclusioni nei termini che seguono: in via
principale, accertare e dichiarare l'insussistenza dell'obbligo di
Centria S.r.l. di corrispondere ai Comuni convenuti il canone di
concessione nella medesima misura prevista dall'art. 6 del contratto
inter partes, per tutto il periodo di gestione ope legis
intercorrente tra la scadenza del suddetto contratto e la decorrenza
del nuovo affidamento; dichiarare conseguentemente infondata e
rigettare la domanda riconvenzionale proposta dai Comuni; accertare e
dichiarare che il canone spettate ai Comuni convenuti nella fase di
gestione ope legis dopo la scadenza della concessione deve essere
determinato sulla base di quanto previsto dalla disciplina di
settore, ovvero comunque sulla base dei principi in materia di
regolazione tariffaria affermati dall'Autorita' di regolazione del
settore, secondo il criterio della remunerazione del capitale
investito, riconosciuto dalla regolazione tariffaria per la parte di
impianto degli enti concedenti, salva ogni precisazione in fase
istruttoria e tenendo conto dei dedotti ulteriori fattori di
alterazione del sinallagma contrattuale; accertare conseguentemente,
previa apposita C.T.U., la misura del canone spettante ai Comuni
nella fase di gestione ope legis del servizio. In subordine,
nell'ipotesi in cui il Collegio non ritenga di poter interpretare
l'art. 1, c. 453, legge n. 232/2016 in conformita' del diritto
comunitario e delle norme costituzionali, si e' chiesta la
disapplicazione della suddetta interpretazione per illegittimita'
comunitaria e la rimessione alla Corte costituzionale della questione
di legittimita' della medesima disposizione. In via ulteriormente
subordinata, per l'ipotesi in cui fosse ritenuta legittima ed
efficace la proroga delle condizioni attuali, si e' chiesto di
accertare il diritto di Centria a rideterminare il suddetto canone e
l'obbligo dei Comuni di rinegoziarlo al fine di rispettare
l'equilibrio economico-giuridico del rapporto complessivo con i
medesimi Comuni in forza della legge o dell'accordo inter partes. In
via istruttoria, si e' chiesto di disporre C.T.U. ai fini della
determinazione del canone annuo spettante ai Comuni convenuti nella
fase di gestione ope legis del servizio in applicazione dei criteri
indicati e previa ogni specificazione ritenuta opportuna o
necessaria.
All'udienza del 16.4.2019, esperito senza risultato il tentativo
di bonario componimento, i difensori delle parti procedevano alla
trattazione orale della controversia all'esito della quale il
Collegio si riservava la decisione.
Con lodo non definitivo sottoscritto in data 26-27 settembre 2019
il Collegio ha dichiarato la propria competenza a decidere la
controversia, rinviando ogni altra statuizione e prorogando di 180
giorni il termine per la pronuncia.
Diritto
1. Centria ha proposto il giudizio allo scopo di fare accertare
l'infondatezza della pretesa dei Comuni a percepire lo stesso canone
di concessione previsto dal contratto di affidamento. Secondo Centria
una tale pretesa - benche' appaia ad un primo esame del tutto
coerente con le disposizioni dell'articolo 3 dell'accordo del
14.11.2014 e dell'articolo 14, co. 7, d.lgs. n. 164 del 2000, come
autenticamente interpretato dall'art. 1, co. 453, l. n. 232 del 2016
- sarebbe incompatibile con i vincoli di diritto comunitario in
materia di contratti pubblici, e tale contrasto renderebbe nulla la
proroga quinquennale di cui all'accordo del 14.11.2014.
La pretesa dei Comuni di ottenere il canone originariamente
previsto anche per tutto il tempo della proroga sarebbe inoltre,
secondo Centria, in grado di alterare l'equilibrio giuridico
economico riconducibile al contratto di concessione, frutto di una
offerta calibrata sulla durata dodicennale della gestione (oltre ad
un eventuale anno di proroga tacita).
L'attrice, dunque, invoca l'interpretazione conforme al diritto
comunitario e alle norme costituzionali delle disposizioni in tema di
proroga, le quali diversamente contrasterebbero con i vincoli
comunitari e costituzionali nella parte in cui impongono la
permanenza del canone originario, e chiede che venga accertato,
previa C.T.U., il giusto canone da corrispondere ai Comuni sulla base
di quanto previsto dalla disciplina di settore ovvero dei principi in
materia tariffaria secondo il criterio della remunerazione del
capitale investito e tenendo conto degli ulteriori fatti di
alterazione dell'equilibrio dei rapporti tra le parti (sopravvenuta
esclusione dell'attivita' di vendita, impossibilita' di procedere ad
un piano di investimenti nel tempo della gestione prorogata,
andamento tariffario restrittivo, inidoneita' del canone originario a
consentire il recupero degli investimenti operati dal gestore). In
via subordinata, qualora cioe' l'interpretazione conforme proposta
non fosse praticabile, Centria chiede la disapplicazione dell'art. 1,
co. 453, 1. n. 232 del 2016 per illegittimita' comunitaria e la
rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimita'
costituzionale di tale disposizione.
Infine, in via ulteriormente subordinata, Centria chiede che,
qualora il Collegio ritenga legittima ed efficace la proroga delle
condizioni contrattuali relative al canone, venga comunque accertato
il suo diritto alla rideterminazione del canone e l'obbligo dei
Comuni di rinegoziarlo al fine di rispettare l'equilibrio giuridico
economico complessivo.
Quanto alla domanda di Centria di accertamento dell'infondatezza
della pretesa dei Comuni a vedersi corrisposto il medesimo canone
originariamente previsto anche per tutto il tempo (cinque anni di
gestione in proroga) il Collegio osserva che siffatta pretesa trova
la sua fonte negoziale nell'accordo sottoscritto dalle parti in data
14.11.2014. Ai sensi dell'articolo 3 di' tale accordo contrattuale,
Centria si impegnava a "continuare la gestione del pubblico servizio
di distribuzione del gas nei territori comunali - come imposto
dall'articolo 14, co. 7, d.lgs. n. 164 del 2000 - adempiendo a tutti
gli obblighi dell'impresa di distribuzione previsti dalla normativa
di settore e mantenendo in essere le medesime obbligazioni e garanzie
ordinate nella concessione originaria".
Il patto e' intervenuto prima della norma di interpretazione
autentica e ne ha anticipato il contenuto chiarificatore nell'ambito
del rapporto tra le parti, essendo evidente che tra le "medesime
obbligazioni" non puo' non rientrare il pagamento del canone
originario pattuito.
L'articolo 14, comma 7, del decreto legislativo n. 164 del 2000,
prevede che "il gestore uscente resta comunque obbligato a proseguire
la gestione del servizio limitatamente all'ordinaria amministrazione,
fino alla data di decorrenza del nuovo affidamento".
L'applicazione di questa disposizione aveva in un primo tempo
dato vita ad un contenzioso promosso da concessionari che sostenevano
di non essere tenuti, essendo venuto meno il rapporto contrattuale
originario, a corrispondere ai concedenti il canone previsto dal
contratto. Dopo qualche oscillazione giurisprudenziale, presero
partito sulla questione prima la AEEGSI con il comunicato del
19.5.2016 (ove si legge che "il silenzio normativo in punto di canone
per l'affidamento non pare di per se' sufficiente ad escludere
l'obbligo di pagamento del medesimo canone") e poi decisivamente il
legislatore, con la disposizione di interpretazione autentica dettata
dall'articolo 1, co. 453,1. n. 232 del 2016, secondo la quale
"l'articolo 14 comma 7 del decreto legislativo 23 maggio 2000, n.
164, si interpreta nel senso che il gestore uscente resta obbligato
al pagamento di canone di concessione previsto dal contratto".
Tanto chiarito in via generale, occorre dare atto che nella
specie siamo in presenza di un patto contrattuale espresso che
obbliga al pagamento del canone previsto in origine per tutta la
durata della proroga, con una disposizione (pienamente conforme alla
previsione legislativa di interpretazione autentica appena citata)
che si e' voluto inserire in un accordo stipulato per superare la
durata annuale della proroga originariamente prevista (art. 18)
disciplinando il rapporto in termini espliciti anche sulla questione
dubbia del canone.
In una tale situazione, nella quale e' intervenuta prima ancora
della disposizione di interpretazione autentica una proroga espressa
alle stesse condizioni dettate dal contratto originariamente
stipulato (per il principio che la proroga debba necessariamente
intervenire alle medesime condizioni originarie, cfr. Cons. Stato,
sez. III, 2.3.2018, n. 1337), il Collegio ritiene che non resti altro
da esaminare al riguardo, se non le deduzioni di Centria relative
alla prospettata nullita' della proroga negoziale nonche' alla
ipotizzata incompatibilita' della legge nazionale con il diritto
eurounitario e con le norme costituzionali.
Quanto al primo profilo, e cioe' alla pretesa nullita'
dell'accordo del 2014, il Collegio ritiene che l'eventuale contrasto
con la disciplina eurounitaria non possa essere ascritto alla
categoria della nullita'. Le ipotesi di nullita', infatti,
costituiscono un numerus clausus, e devono essere pertanto
espressamente previste e tipizzate come tali, laddove le altre
ipotesi di non conformita' a disposizioni di legge sono destinate a
confluire nella categoria generale dell'annullabilita'. Il collegio
ricorda a riguardo che la comminatoria di nullita' del rinnovo
(tacito) dei contratti pubblici era in effetti dettata dall'articolo
6 della legge 24 dicembre 1993, n. 537. Una tale comminatoria non e'
stata pero' riproposta dalle disposizioni successive in tema di
proroga, ed anzi risulta abrogata dall'art. 256, d.lgs. n. 163 del
2006.
La proroga resta una situazione guardata con sfavore anche dal
legislatore nazionale e rigorosamente circoscritta alle ipotesi di
transizione da un affidamento con gara all'altro, e tuttavia difetta
una espressa comminatoria di nullita' per le ipotesi di abuso dello
strumento. Dunque le deliberazioni dei Comuni convenuti che hanno
disposto in tal senso e che precedono l'accordo negoziale del
14.11.2014 avrebbero dovuto essere impugnate, ove ritenute
illegittime, entro il termine di decadenza. Anche a prescindere da
ogni considerazione sulla problematica configurabilita' di una
posizione di interesse in capo a chi si e' giovato di una proroga che
(ora) ritiene illegittima, e' sufficiente constatare che nessuna
impugnativa e' stata da Centria prodotta e pertanto l'accordo e gli
atti ad esso preordinati sono pertanto diventati inoppugnabili.
L'attrice del resto prospetta una ipotesi di nullita' per
violazione del diritto comunitario che, alla luce di una
giurisprudenza ormai consolidata, si deve ritenere inconfigurabile,
come conferma anche l'articolo 21-septies della 1.n. 241 del 90 che
non include tra le ipotesi di nullita' tassativamente previste la
violazione del diritto comunitario. In passato si era invero discusso
se una ipotesi di nullita' potesse essere costituita dagli atti
adottati dall'amministrazione in applicazione di norme nazionali
contrastanti con il diritto europeo. Dopo qualche originaria
oscillazione e', come si e' detto, prevalso l'orientamento che
qualifica un atto siffatto come semplicemente annullabile, come
annullabili sono, a livello europeo, anche gli atti emanati in
violazione dei Trattati. L'eventuale violazione del diritto europeo
implica dunque un vizio di legittimita' con conseguente
annullabilita' dell'atto amministrativo con esso contrastante. Da
cio' discendono due conseguenze fondamentali: sul piano processuale,
vi e' l'onere di produrre l'impugnativa entro il termine di
decadenza, mentre su quello sostanziale si configura l'obbligo per
l'amministrazione di dare corso all'applicazione dell'atto, fatto
salvo l'esercizio del potere di autotutela (Cons. Stato, sez. VI.
31.3.2011. n. 1983).
L'accordo e gli atti amministrativi che lo hanno approvato sono
dunque divenuti inoppugnabili e pertanto la disciplina negoziale
contenuta dispiega piena efficacia tra le parti.
2. La difesa dell'impresa attrice invoca l'interpretazione
conforme al diritto comunitario e alle norme costituzionali della
disposizione di interpretazione autentica in questione. Al riguardo
il Collegio ritiene che l'inequivocabile portata letterale della
norma impedisca ogni sforzo interpretativo del tipo di quelli
proposti nelle difese di Centria.
Centria chiede anche, in via subordinata, qualora
l'interpretazione conforme da essa proposta non fosse ritenuta
praticabile, la disapplicazione dell'art. 1, co. 453, 1. n. 232 del
2016 per illegittimita' comunitaria e la rimessione alla Corte
costituzionale della questione di legittimita' costituzionale di tale
disposizione sollevata sotto molteplici e concatenati profili.
Il Collegio osserva preliminarmente che in caso di "doppio
contrasto" di una disposizione nazionale - con i principi
costituzionali e le norme di diritto europeo - secondo l'orientamento
piu' recente della Corte costituzionale (sent. 269 del 2017) la
questione deve essere rimessa in primo ordine dinanzi alla Corte
nazionale, dando cosi' valore al giudizio condotto su parametri
interni.
Il Collegio osserva altresi' che la natura pattizia delle
obbligazioni assunte da Centria, peraltro in epoca precedente di
circa due anni rispetto all'emanazione della disposizione di
interpretazione autentica, rendono irrilevanti, ai fini della
decisione circa la sussistenza dell'obbligo di corrispondere il
canone per i primi cinque anni, le eccezioni di incostituzionalita'
mosse nei confronti dell'art. 1, co. 453, l. n. 232 del 2016.
Centria tuttavia ha proposto l'azione di accertamento anche con
riguardo al tempo successivo al termine di scadenza della proroga
pattizia: di conseguenza le molteplici questioni di costituzionalita'
poste assumono rilevanza ai fini della decisione della domanda di
accertamento con riferimento al periodo successivo alla vigenza
quinquennale dell'accordo del 14.11.2014.
Proprio in ragione di una tale proiezione temporale, sembrano al
Collegio rilevanti e non manifestamente infondati i prospettati dubbi
di legittimita' costituzionale dell'art. 1, co. 453, della l. n. 232
del 2016, nella parte in cui la disposizione investe le problematiche
relative alla potenzialmente illimitata durata della gestione ex lege
del servizio, con particolare riferimento alla violazione degli
articoli 3 e 97 della Costituzione.
Se infatti la fonte pattizia dell'obbligo di garantire la
prosecuzione del servizio copre i primi cinque anni di gestione,
rendendo irrilevanti gli effetti della disposizione sospettata di
incostituzionalita', la prosecuzione del rapporto per il tempo
successivo a tale periodo e la relativa disciplina trovano la loro
fonte esclusivamente nella legge.
Il profilo emerge anche dall'esame degli orientamenti dei
Tribunali di merito, che se in qualche caso hanno ritenuto che la
norma di interpretazione autentica conferma l'opzione interpretativa
a favore dell'ultrattivita' dell'intera concessione-contratto, e non
esclusivamente della sola obbligazione negoziale di pagamento del
canone, sicche' non e' fondato sostenere che "proseguono solo gli
obblighi ma non i diritti" (Trib. Bergamo, sez. III, 22 febbraio
2017, n. 452), in qualche altro affermano che tale disposizione,
attesa l'assenza di un termine oltre il quale l'adempimento degli
obblighi contrattuali debba interrompersi, costituirebbe una proroga
di fatto a tempo indeterminato, incidendo negativamente sui principi
di certezza del diritto e di legittimo affidamento (Trib. Lucca, 30
settembre 2019, n. 2546).
Pare dunque al Collegio profilabile il contrasto dell'art. 1, co.
453, 1. n. 232 del 2016, con i principi di ragionevolezza e di
certezza del diritto, nonche' di legittimo affidamento del gestore
del servizio, alla luce della considerazione che l'impresa non poteva
prevedere di dover corrispondere il medesimo canone anche una volta
scaduto il termine quinquennale.
Con riferimento alla violazione del canone di ragionevolezza, che
ha assunto un connotato conformativo rispetto ad ogni parametro
costituzionale, la disposizione sembra essere anche incongrua e
inadeguata rispetto al fine che intende perseguire (Corte cost. n. 43
del 1997), rinvenibile come si e' detto nella prosecuzione della
gestione del servizio per il tempo strettamente necessario
all'espletamento della nuova procedura ad evidenza pubblica.
Applicando in concreto la disposizione, l'impresa resta obbligata
ad una illimitata gestione del servizio non piu' per sua scelta
volontaria ma per il protrarsi oltre ogni ragionevole previsione
della situazione di stallo sul fronte delle nuove procedure di
affidamento. La gestione ex lege risulta, peraltro, espressamente
limitata all'ordinaria amministrazione e come tale appare, almeno
potenzialmente, meno vantaggiosa per il gestore.
La dilatazione degli impegni assunti oltre il termine pattizio va
ben al di la' di quanto era ragionevole prevedere, non solo al
momento di formulazione dell'offerta ma, cio' che qui rileva, al
momento della sottoscrizione dell'accordo del 14.11.2014.
Avendo riguardo, in particolare, ai profili di illegittimita'
costituzionale per violazione dei principi di certezza del diritto e
di tutela del legittimo affidamento, viene in rilievo anche la
giurisprudenza sulla ammissibilita' della legge di interpretazione
autentica, la quale - come e' stato chiarito - puo' dirsi
costituzionalmente legittima, qualora abbia lo scopo di chiarire
«situazioni di oggettiva incertezza del dato normativo», in ragione
di «un dibattito giurisprudenziale irrisolto», o di «ristabilire
un'interpretazione piu' aderente alla originaria volonta' del
legislatore [...] a tutela della certezza del diritto e
dell'eguaglianza dei cittadini, cioe' di principi di preminente
interesse costituzionale» (sentenza n. 78 del 2012). Essa deve,
tuttavia, anche rispettare una serie di limiti «attinenti alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, anche di altri
fondamentali valori di civilta' giuridica, posti a tutela dei
destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno
ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza
[...]; la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti
quale principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la
certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sentenza n. 209
del 2010)» (Corte cost., n. 308 del 2013).
Nella specie, sebbene l'art. 1, co. 453,1. n. 232 del 2016 abbia
inteso chiarire una situazione di incertezza determinata dall'art.
14, co. 7, d.lgs. n. 164 del 2000, la stessa disposizione sembra
porsi in contrasto con i principi di sicurezza dei rapporti giuridici
e di legittimo affidamento dell'operatore economico.
Secondo l'orientamento consolidato della Corte costituzionale,
non sembra decisivo verificare se la norma censurata abbia carattere
effettivamente interpretativo (e sia percio' retroattiva) ovvero sia
innovativa con efficacia retroattiva, quanto piuttosto accertare se
la retroattivita' della legge "trovi adeguata giustificazione sul
piano della ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di
certezza delle situazioni giuridiche, atteso che essa si limita ad
assegnare alla disposizione interpretata un significato riconoscibile
come una delle possibili letture del testo originario" (Corte cost.,
n. 78 del 2012; Corte cost., 93 del 2011).
Con riferimento ai rapporti di durata - come quello oggetto del
presente giudizio - la Corte ha stabilito che la nuova disciplina
debba essere valutata sotto il profilo della razionalita', in modo
che non sia leso l'affidamento del privato nella certezza giuridica
(Corte cost., n. 525 del 2000). A ben vedere, in questo caso l'art.
1, co. 453, 1. n. 232 del 2016, nella parte in cui non prevede un
termine di durata dello svolgimento del servizio, comporta il rischio
di una sua protrazione illimitata agli stessi patti e condizioni
originari, che l'impresa ha ritenuto di poter rispettare soltanto per
un periodo limitato, ancorche' da essa stessa consapevolmente
prorogato per cinque anni. La potenzialmente illimitata protrazione
della proroga e' appunto conseguenza dell'interpretazione autentica
operata da una norma che non prevedendo neppure, come talvolta
accade, il richiamo alla formula del "termine ragionevole", o della
"ragionevole durata" per lo svolgimento "ultrattivo" del servizio,
pare contrastare con l'affidamento legittimo degli operatori
economici e le esigenze di certezza dei rapporti giuridici.
L'inerzia della pubblica amministrazione, o comunque i ritardi e
le inadempienze che non hanno consentito ancora di bandire la gara,
non possono del resto ragionevolmente essere "scaricati"
sull'imprenditore che abbia avuto la ventura di aggiudicarsi il
servizio in una epoca diversa e con condizioni diverse, ne' tantomeno
sugli operatori economici che - nonostante sia ormai decorso il
termine quinquennale di proroga - attendono l'indizione di una nuova
procedura di gara per l'affidamento del servizio.
Sotto questo ultimo profilo, l'art. 1, co. 453, 1. n. 232 del
2016, oltre a presentare dei profili di illegittimita' costituzionale
per violazione dell'art. 3 Cost. in relazione alla evidente tensione
della disposizione con il parametro di ragionevolezza, sembra porsi
in contrasto anche con l'art. 97 Cost., in tema di buon andamento
nell'organizzazione e nell'attivita' amministrativa.